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新年伊始，證監會(huì )近年來(lái)最大幅度的一次機構改革即將拉開(kāi)序幕。
據消息人士透露，1月下旬證監會(huì )召開(kāi)的2014年度監管工作會(huì )議將對本輪機構改革作出部署。目前各個(gè)部門(mén)人事安排已有初步結果，但仍存變數。
最新方案是：合并減少四個(gè)部門(mén)，同時(shí)新設四個(gè)部門(mén)。新設部門(mén)的名稱(chēng)與2013年流傳版本有所調整。改革除了將一些功能類(lèi)似的部門(mén)“合并同類(lèi)項”，總體思路在于從機構監管轉向功能監管，同時(shí)推進(jìn)監管重心向稽查執法轉型。
其中確定合并的部門(mén)是：發(fā)行部與創(chuàng )業(yè)板部，上市公司一部與上市公司二部，期貨一部與期貨二部，機構部與基金部。新設的四個(gè)部門(mén)是：私募基金辦公室、創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室、債券辦公室和打擊非法證券期貨活動(dòng)辦公室。另外，重點(diǎn)強化的案件稽查部門(mén)內，也將有機構整合與新增。
此外，在證監會(huì )2013年11月確定新股發(fā)行制度向注冊制過(guò)渡后，發(fā)審委的存在已漸無(wú)必要。財新記者獲知，2014年《證券法》面臨比較大規模的修改，取消發(fā)審委應是題中之義，2015年即會(huì )實(shí)施。
轉向功能監管
目前，證監會(huì )主要部門(mén)設置是以機構監管為思路，即根據擬上市公司、上市公司、證券公司、基金公司、期貨公司等為劃分依據，因此很多部門(mén)的業(yè)務(wù)重合。比如券商、基金、期貨公司開(kāi)展同一類(lèi)業(yè)務(wù)，需要不同審批機構的審批，而由于標準不同會(huì )出現很多差異甚至矛盾。同時(shí)，不同機構開(kāi)展新業(yè)務(wù)，由于分屬不同監管部門(mén)，增加了很多牌照限制。
對于監管機構來(lái)說(shuō)，過(guò)去的監管重心在機構身上，對新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的理解不深入，此次按照功能監管模式重新布局，將有利于提高監管部門(mén)專(zhuān)業(yè)水平。
從2012年上半年起，深交所受證監會(huì )委托，啟動(dòng)了證監會(huì )機構改革的專(zhuān)題研究，在證監會(huì )層面此事由業(yè)務(wù)部門(mén)的一位正局級干部負責。該項研究形成成果之后上報證監會(huì )。
“去年肖鋼來(lái)了以后看到這份研究成果，很認可，在黨委會(huì )上討論后就采納了。”一位消息人士說(shuō)。這份報告對境外監管機構尤其是美國證券交易委員會(huì )（SEC）的功能設置與部門(mén)架構進(jìn)行了深入分析，并立足于目前中國證監會(huì )的實(shí)際需要，提出了改革的方向與步驟。
2012年，證監會(huì )前主席郭樹(shù)清多次談到“功能監管”“行為監管”。現任主席肖鋼則進(jìn)一步提出證監會(huì )要按照簡(jiǎn)政放權、轉變職能的要求，加快推進(jìn)證監會(huì )工作重心從事前審批向事中、事后監管執法轉變。
SEC根據美國1934年證券法成立，當時(shí)美國資本市場(chǎng)剛剛經(jīng)歷了大危機。該機構實(shí)行高度的集權式管理，還擁有立法權，行使職權不受其他部門(mén)節制。
2013年11月肖鋼在參加上證法治論壇時(shí)曾指出，“從海外經(jīng)驗看，各國證券監管部門(mén)都是集必要的立法、行政和司法職權于一體的法定特設機構。監管機構必須要有必要的立法權。”但肖鋼的這番期冀可能只是一個(gè)長(cháng)遠的目標。短期內，SEC為適應監管功能而做的部門(mén)設置，可能更值得證監會(huì )借鑒。
證監會(huì )規劃委研究員劉君在《美國證券公開(kāi)發(fā)行如何做到“注冊制”》一文中提到，SEC在功能監管的架構下，將所有發(fā)行與上市公司相關(guān)的監管功能整合到一起。從功能監管的角度，SEC所有發(fā)行和上市公司的信息披露都歸由企業(yè)融資部負責。這樣，包括IPO、再融資、債券發(fā)行和結構性融資產(chǎn)品、并購以及上市公司的年報等披露均由同一部門(mén)負責審閱。
劉君認為，上述安排有利于合理調配審閱資源，統一審閱標準。在企業(yè)融資部?jì)龋瑢忛喨藛T按照信息披露義務(wù)所處的行業(yè)劃分為12個(gè)辦公室，有利于提高行業(yè)審閱的專(zhuān)業(yè)水平，增進(jìn)審閱效率。每個(gè)審閱辦公室大約有25到35名員工，主要由具有執業(yè)經(jīng)驗的律師和會(huì )計師組成，專(zhuān)業(yè)化水平相對較高。這樣的機構設置，體現了功能監管和專(zhuān)業(yè)分工特點(diǎn)，從而提高審閱質(zhì)量和效率。
中國證監會(huì )的類(lèi)似功能，卻分散在至少四個(gè)部門(mén)內，這就是發(fā)行部、創(chuàng )業(yè)板部和上市公司一部、二部。這些部門(mén)隨著(zhù)資本市場(chǎng)的擴張以及證監會(huì )監管范圍的擴大而相繼設立，滿(mǎn)足的是一時(shí)一地的需要；然而時(shí)間一長(cháng)，部門(mén)之間的協(xié)調問(wèn)題就逐漸產(chǎn)生。
在實(shí)踐中，創(chuàng )業(yè)板部與主管主板市場(chǎng)的發(fā)行部雖然執行的基本監管原則一致，但是兩個(gè)部門(mén)出臺的規章還是有不少的區別，特別是具體工作中掌握的尺度和政策口徑經(jīng)常差異較大。究其原因，既有主板和創(chuàng )業(yè)板各自不同特點(diǎn)的因素，也有“因人而異”的人為原因。
此外，發(fā)行部不對上市公司的IPO信息披露要求，原則上也應該與企業(yè)上市后的持續信息披露要求相一致。證監會(huì )一位相關(guān)部門(mén)的負責人曾對財新記者表示，發(fā)行部與上市部為解決信息披露一致性的問(wèn)題，會(huì )做一些溝通協(xié)調。
一位接近證監會(huì )的人士對財新記者表示，上市部與發(fā)行部之間的協(xié)調并不順暢。2011年證監會(huì )修改了重大資產(chǎn)重組的配套融資政策，實(shí)際上把這項配套融資的審核權從發(fā)行部拿到上市部。“上市部為此花了很大力氣。”上述人士說(shuō)。
將一些部門(mén)合并或可促進(jìn)協(xié)調、減少部門(mén)之間的隔閡，下一步證監會(huì )將對業(yè)務(wù)部門(mén)的職能重新定位。在大幅度減少前置審批的情況下，促進(jìn)各主要監管業(yè)務(wù)部門(mén)把主要精力放到事中、事后監管，提高響應速度和全局性的審慎監管能力，及時(shí)將日常監管中發(fā)現的案件線(xiàn)索移交稽查部門(mén)。
執法機構的整合則已在落實(shí)之中。在2013年8月19日召開(kāi)的證監會(huì )全系統稽查執法工作會(huì )議上，肖鋼要求執法機構“該整合的堅決整合，該增設的及時(shí)增設”。他還要求上海、深圳專(zhuān)員辦與滬深稽查支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機構巡檢職能移交相應的派出機構。
當時(shí)證監會(huì )還希望加強稽查力量，擴編600人，主要從系統內人員、業(yè)內專(zhuān)業(yè)人員及應屆畢業(yè)生中招聘，進(jìn)入六個(gè)證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關(guān)執法部門(mén)。全部稽查力量要根據工作需要，接受會(huì )里的統一指導和調配。放到交易所，可解決編制限制和激勵機制，還可貼近市場(chǎng)一線(xiàn)。
但是后來(lái)證監會(huì )意識到，在現行法律架構下，交易所不屬于國家行政部門(mén)，稽查人員成為其員工后，也就失去了行政執法權。這一稽查擴編方案因此擱置。
監管拓疆
此次機構改革，在合并減少四個(gè)局級部門(mén)同時(shí)，新設了四個(gè)局級的“辦公室”。知情人士稱(chēng)，在證監會(huì )內部有形形色色以“辦公室”命名的部門(mén)，但沒(méi)有中央編制辦公室（下稱(chēng)中編辦）的正式編制。
債券辦公室事實(shí)上早已存在，目前的主要職能是監管中小企業(yè)私募債，以及負責與央行和發(fā)改委之間的債券市場(chǎng)部際協(xié)調。此次減少四個(gè)部門(mén)之后，正好騰出“指標”為債券辦公室“正名”。債券辦公室未來(lái)還可能整合原來(lái)屬于發(fā)行部的公司債審核職能。
某合資券商的債權資本市場(chǎng)部負責人對財新記者表示，債券與股票的特點(diǎn)存在很大不同，監管上考慮的問(wèn)題也不同，需要專(zhuān)業(yè)的人才。因此將相關(guān)的審核與監管職能放到一起有其合理性。
創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室和私募基金辦公室則是兩個(gè)完全新設立的部門(mén)。目前創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室如何與基金部、機構和期貨部協(xié)調開(kāi)展工作尚不明確。
“幾個(gè)管證券類(lèi)機構的部門(mén)都涉及創(chuàng )新業(yè)務(wù)，將來(lái)創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室是作為這幾個(gè)部門(mén)的協(xié)調機構，還是統一監管創(chuàng )新業(yè)務(wù)？”一位券商人士說(shuō)。
2012年，證監會(huì )上述三個(gè)部門(mén)都曾在各自領(lǐng)域推進(jìn)過(guò)一輪創(chuàng )新行動(dòng)，同時(shí)大幅放松管制。但在業(yè)內人士看來(lái)，效果并不理想。基金公司子公司，以及證券公司的資產(chǎn)管理部門(mén)（包括部分子公司）大量承接通道類(lèi)業(yè)務(wù)，與信托爭當銀行理財“出表”（目的是脫離監管）的工具。但是真正有含金量的創(chuàng )新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式并不多。另外，機構的創(chuàng )新也產(chǎn)生不少風(fēng)險。比如光大證券異常交易波及整個(gè)市場(chǎng)，上海證券在一單通道業(yè)務(wù)中因審核不嚴，險些造成重大損失。因此也有業(yè)內人士分析認為，這個(gè)創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室是要在其他業(yè)務(wù)部門(mén)推動(dòng)創(chuàng )新的同時(shí)，監控防范局部和系統性風(fēng)險。
相對創(chuàng )新業(yè)務(wù)辦公室，私募基金辦公室更符合市場(chǎng)的預期。
新《基金法》出臺前后，發(fā)改委與證監會(huì )之間就私募股權基金的監管權有過(guò)激烈爭執。直至2013年7月中編辦印發(fā)通知出臺，證監會(huì )獲得了私募股權基金的監管權，加上原本就處于證監會(huì )監管視野中的私募證券投資基金（陽(yáng)光私募），一并劃歸給私募基金辦公室監管。
而發(fā)改委原負責私募股權基金備案工作的一位處長(cháng)劉建鈞，2013年調往證監會(huì )時(shí)被安排在基金部。知情人士告訴財新記者，劉建鈞目前已升為副局級，即將在私募基金辦公室開(kāi)展工作。
至于打擊非法證券期貨活動(dòng)辦公室，知情人士稱(chēng)這個(gè)部門(mén)將整合證監會(huì )對打擊權益類(lèi)非法集資的工作職能，并對派出機構進(jìn)行業(yè)務(wù)指導。