2005年9月06日 法制日報
提請全國人大常委會(huì )審議的個(gè)人所得稅法修正案(草案)，對現行個(gè)人所得稅法規定的工資、薪金所得的費用扣除標準作了修改，引起社會(huì )廣泛關(guān)注。記者近日就有關(guān)問(wèn)題采訪(fǎng)了財政部稅政司和國家稅務(wù)總局所得稅司的負責人，他們回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn)：對工資薪金所得征稅時(shí)為什么要進(jìn)行費用扣除？
答：個(gè)人所得稅的征稅對象是個(gè)人取得的各項應納稅所得，而應納稅所得并不是指個(gè)人取得的全部收入，原則上應當是對凈所得征稅。個(gè)人所得稅應納稅所得額的確定，首先必須保證居民的基本生活不受影響，即將居民基本生活費用在稅前扣除，以保證勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。對個(gè)人取得的工薪收入進(jìn)行費用扣除后征稅是各國的通常做法。
需要說(shuō)明的是，“費用扣除額”與“起征點(diǎn)”不是一回事。起征點(diǎn)是指稅法規定的對課稅對象開(kāi)始征稅的最低界限。當課稅對象數額低于起征點(diǎn)時(shí)，無(wú)須納稅；當課稅對象數額高于起征點(diǎn)時(shí)，就要對課稅對象全額征稅。費用扣除額是對個(gè)人收入征稅時(shí)允許扣除的費用限額。當個(gè)人收入低于費用扣除額時(shí)，無(wú)須納稅；當個(gè)人收入高于費用扣除額時(shí)，則對減去費用扣除標準后的個(gè)人收入征稅。所以，“費用扣除額”與“起征點(diǎn)”并不是同一個(gè)概念。
問(wèn)：為什么要提高個(gè)人所得稅的工薪所得費用扣除標準？
答：10多年來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，職工工資收入有較大提高。1993年，在就業(yè)者中，月工薪收入在800元以上的為1%左右，到2004年已升至60%左右。在職工工資收入提高的同時(shí)，職工家庭生活消費支出也呈上升趨勢。2004年居民消費價(jià)格指數比1993年提高了67%，加之近幾年教育、住房、醫療等改革的深入，居民消費支出明顯增長(cháng)，超過(guò)了現行個(gè)人所得稅法規定的每月800元的費用扣除標準，導致職工消費支出不能在稅前完全扣除，稅負有所加重。為解決社會(huì )反映比較突出的個(gè)人所得稅工薪所得費用扣除額偏低，居民生計費用扣除不足的問(wèn)題，有必要修改個(gè)人所得稅法的規定，提高工薪所得的費用扣除標準。
在研究確定費用扣除標準時(shí)，主要遵循了以下原則：一是以全國平均的居民收支水平為基礎，適當兼顧東部地區生活費用水平較高的現實(shí)情況。因為個(gè)人所得稅是對國民普遍征收的一種稅，不是專(zhuān)門(mén)對高收入者征收的，在基本費用扣除標準問(wèn)題上應當一致。二是政策落腳點(diǎn)應當主要放在城鎮人口。因為目前實(shí)際存在的城鄉二元經(jīng)濟結構，決定了占我國人口總數2/3以上的農村居民基本達不到個(gè)人所得稅征稅標準。所以，在確定個(gè)人所得稅費用扣除標準時(shí)，需要以城鎮居民收支水平作為測算基礎。三是費用扣除標準的確定應當與城鎮居民住房、教育、醫療等改革結合考慮。這些改革使居民家庭負擔的生活費用支出近年來(lái)呈大幅增長(cháng)勢頭。在確定費用扣除額時(shí)必須綜合考慮這些因素，以使居民的基本生活費用能夠在稅前得到合理扣除。
根據上述原則，我們在對城鎮居民收支水平進(jìn)行測算的基礎上，綜合考慮國家經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展情況，考慮全國人均收入水平和支出水平，考慮財政的承受能力(據測算，將扣除標準由現行的800元/月提高到1500元/月，將減少財政收入200億元左右，國家財政基本上可以承受)，并考慮將扣除標準適當定高一點(diǎn)，有一定的前瞻性，以避免頻繁調整等因素，在個(gè)人所得稅法修正案(草案)中，將此項扣除費用標準由現行的每月800元，提高到每月1500元，提請立法機關(guān)審議決定。
問(wèn)：如何看待個(gè)人所得稅在調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平方面的作用？
答：個(gè)人所得稅是國家調節社會(huì )收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平的經(jīng)濟杠桿。建立科學(xué)、合理的個(gè)人所得稅制度，使高收入者適當多納稅，低收入者少納稅或者不納稅，對于調節個(gè)人收入分配，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì )公平，具有積極的作用。
我國現行個(gè)人所得稅制度，按照“量能負擔”的原則，在一定程度上發(fā)揮了調節社會(huì )分配、縮小貧富差距的作用。例如，現行個(gè)人所得稅法規定，對工薪所得、個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等，實(shí)行超額累進(jìn)稅率，收入越高，適用的稅率越高，應納稅也越多；對勞務(wù)報酬所得超過(guò)一定數額的，實(shí)行加成征收。此外，有關(guān)部門(mén)對近年來(lái)出現的個(gè)人投資者以企業(yè)資金為其本人、家庭成員等支付消費性支出，個(gè)人投資者從其投資企業(yè)借款長(cháng)期不還，以及企業(yè)為員工支付各項免稅之外的保險金、企業(yè)員工參與企業(yè) 股票期權計劃等，都規定了具體征稅辦法，體現了對高收入的調節。在稅收征管上，也將重點(diǎn)放到高收入方面。對于高收入者，各級稅務(wù)部門(mén)通過(guò)建立重點(diǎn)納稅人檔案、擴大單位和個(gè)人同時(shí)向稅務(wù)機關(guān)申報的試點(diǎn)等措施，對稅源實(shí)行有效監控，不斷加強個(gè)人所得稅征管。對于低收入者，所得收入沒(méi)有超過(guò)費用扣除標準的，不納稅；超過(guò)部分的較低收入，適用低稅率納稅。同時(shí)，對低收入者還實(shí)行了稅收減免的優(yōu)惠政策。如對下崗職工從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的所得、個(gè)人與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系取得的一次性補償金等，免征個(gè)人所得稅。這次將費用扣除標準提高后，可使現階段大部分中低收入者不繳稅或少繳稅，體現了對低收入者的照顧。當然，中低收入者超過(guò)費用扣除標準的收入部分，也要納入個(gè)人所得稅的征收范圍，依法履行納稅義務(wù)。
國家今后還將采取進(jìn)一步的措施，不斷完善個(gè)人所得稅制度，發(fā)揮其在調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平方面的作用。一是按照十六屆三中全會(huì )決定精神，改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制；研究調整稅率級距和稅負水平，統一、規范費用扣除標準和減免稅優(yōu)惠政策，拓寬稅基，堵塞稅收漏洞。二是建立科學(xué)高效的稅收征管體系，加快稅收信息化建設，逐步建立個(gè)人收入檔案管理制度、扣繳義務(wù)人代扣代繳明細賬制度、納稅人和扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機關(guān)雙向申報制度以及社會(huì )各部門(mén)配合的協(xié)稅制度，進(jìn)一步強化對高收入者的個(gè)人所得稅征管。除個(gè)人所得稅改革外，我們一直在積極進(jìn)行遺產(chǎn)贈與稅、財產(chǎn)稅、消費稅等的改革研究工作。隨著(zhù)改革的逐步深入，將形成較為完善的調節收入分配的稅收體系，使稅收調節社會(huì )收入分配的作用得到更為有效的發(fā)揮。
我們在充分認識、積極發(fā)揮個(gè)人所得稅在調節社會(huì )收入分配方面的作用的同時(shí)，也應當看到，個(gè)人所得稅只是在社會(huì )初次分配的基礎上，對個(gè)人所得按其多寡進(jìn)行再次調節，緩解和縮小社會(huì )成員之間在初次分配環(huán)節業(yè)已形成的收入分配差距，不可能主要依靠個(gè)人所得稅來(lái)解決社會(huì )收入分配差距過(guò)大的問(wèn)題。縮小個(gè)人收入差距，從根本上說(shuō)，還是應從個(gè)人收入的源頭———初次分配環(huán)節入手。包括采取有效措施，解決個(gè)人收入分配隱性化的問(wèn)題；調節壟斷行業(yè)企業(yè)的高額利潤；加大打擊非法經(jīng)營(yíng)和制售假冒偽劣產(chǎn)品行為的力度；繼續加強廉政建設；建立健全城鎮低收入者的社會(huì )保障體系；加快農村稅費改革步伐，減輕農民負擔，提高農民收入等。以形成調節社會(huì )收入分配的綜合體系。
問(wèn)：我國地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差異較大，對富裕地區與貧困地區適用統一的扣除標準，是否符合稅收公平的原則？
答：富裕地區與貧困地區適用統一的扣除標準，看似對富裕地區有失公平，實(shí)際上這正是稅收公平原則的要求。首先，從個(gè)人所得稅調節收入分配差距的目標出發(fā)，扣除標準應當全國統一。如果富裕地區扣除標準定得高，貧困地區定得低，不但沒(méi)有起到調節收入分配的作用，反而會(huì )進(jìn)一步加大不同地區個(gè)人稅后收入的差距，形成對貧富地區的逆向稅收調節。其次，扣除標準全國統一，有利于人才在全國的自由流動(dòng)，有利于為中西部地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展創(chuàng )造公平的稅收環(huán)境，從國際通行做法看，一個(gè)國家的基本扣除標準也都是統一的。
問(wèn)：提高費用扣除標準后，“四金”(指 住房公積金、醫療保險金、基本 養老保險金、失業(yè)保險金)是否繳納個(gè)人所得稅？
答：近幾年來(lái)，按照國家的統一部署，各地相繼進(jìn)行了住房、醫療和養老保險等社會(huì )保障制度的改革。為支持和配合這些改革措施的出臺，財政部和國家稅務(wù)總局規定，企業(yè)和個(gè)人按照國家和地方政府規定的比例提取并向指定的金融機構實(shí)際繳付的住房公積金、醫療保險金、基本養老保險金、失業(yè)保險金，不計入個(gè)人當期的工資、薪金收入，免征個(gè)人所得稅；個(gè)人領(lǐng)取原提存的住房公積金、醫療保險金、基本養老保險金、失業(yè)保險金，免征個(gè)人所得稅；對上述各項基金存入銀行個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)生的利息，免征個(gè)人所得稅。這些優(yōu)惠政策，激發(fā)了企業(yè)和個(gè)人自主繳付各種社會(huì )保障基金的積極性，促進(jìn)了社會(huì )保障制度的改革。
目前，個(gè)人繳納的“四金”占到個(gè)人工薪收入的20%左右。按照2004年全國職工平均工資推算，每個(gè)人在繳稅時(shí)除了可按費用扣除標準扣除800元外，額外還可再扣除“四金”270元左右。此次提高費用扣除標準后，上述“四金”的優(yōu)惠政策繼續保持不變。
問(wèn)：工資薪金所得項目個(gè)人所得稅收入占個(gè)人所得稅收入的比例是多少？
答：2002至2004年，工資、薪金所得項目個(gè)人所得稅收入占當年個(gè)人所得稅總收入的比例，分別為46.35%、52.32%、54.13%，三年平均為50.93%，即工薪所得稅收占個(gè)人所得稅的一半左右。從我國實(shí)際情況看，這一比例是正常的。一是我國個(gè)人所得稅主要來(lái)自城鎮居民，而工資性收入是我國城鎮居民收入的主要來(lái)源。據有關(guān)部門(mén)統計，2004年我國城鎮居民工資收入占城鎮居民家庭可支配收入的比重達75.92%。工薪階層作為社會(huì )的主要群體，構成了個(gè)人所得稅的最大稅源。二是近年來(lái)職工工資收入增長(cháng)較快，納稅人數不斷增加，個(gè)人所得稅收入水漲船高。據統計分析，1994年以來(lái)，隨著(zhù)職工工資收入不斷提高，工薪所得的納稅人數已由1994年的956.5萬(wàn)人次上升到2004年的2.6億人次。尤其是東部沿海地區經(jīng)濟較發(fā)達，其工薪所得項目收入比重較高，抬高了全國工薪所得個(gè)人所得稅收入的比例，如上海、北京、深圳、廈門(mén)、南京等地的工資、薪金所得項目收入近幾年都占個(gè)人所得稅收入的65%以上。三是工薪所得項目的個(gè)人所得稅收入很大一部分來(lái)自高收入者。據對北京、上海、廣東、江蘇、湖北、四川、陜西7個(gè)地區的抽樣調查，來(lái)自工薪所得的個(gè)人所得稅收入中，適用15%及以上稅率的(即年收入3.6萬(wàn)元以上的)超過(guò)一半，達到57.2%。所以，我國個(gè)人所得稅收入中工薪所得項目收入占50%左右，是與我國經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入結構狀況和稅收征管能力等相匹配的。
問(wèn)：開(kāi)征個(gè)人所得稅以來(lái)，我國對個(gè)人所得稅費用扣除標準作過(guò)哪些調整？
答：為適應對外開(kāi)放的需要，我國于1980年開(kāi)征了個(gè)人所得稅。當時(shí)確定了較高的費用扣除額，主要以在華工作的外國人為征收對象。1980年我國職工月平均工資為64元左右，遠遠低于每月800元的扣除標準，因此進(jìn)入征稅范圍的人很少。隨著(zhù)我國國內個(gè)人收入的變化，1986年9月，國務(wù)院發(fā)布了個(gè)人收入調節稅暫行條例，適用于對我國公民個(gè)人收入的征稅。條例規定，將個(gè)人應稅收入中的工資、薪金收入，承包、轉包收入，勞動(dòng)報酬收入和財產(chǎn)租賃收入合并為綜合收入，綜合收入的費用扣除標準分為四檔，最低為400元，最高為460元。1993年10月，八屆全國人大四次會(huì )議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國個(gè)人所得稅法〉的決定》。按照修改后的個(gè)人所得稅法的規定，所有中國居民和有來(lái)源于中國境內所得的非居民，均應依法繳納個(gè)人所得稅，同時(shí)取消個(gè)人收入調節稅。統一后的個(gè)人所得稅對工資、薪金所得每月定額扣除800元。因此，適用于我國公民的800元費用扣除標準，實(shí)際上是從1993年正式確立的。
問(wèn)：國家實(shí)行所得稅分享改革后，中央集中的個(gè)人所得稅增量收入都用于哪些方面？
答：2002年以前，個(gè)人所得稅(除利息稅)全部屬于地方財政收入。2002年所得稅收入分享改革時(shí)，在保證各地區2001年地方實(shí)際所得稅收入基數的基礎上，中央與地方按5：5的比例分享個(gè)人所得稅收入，2004年以后這一比例調整為6：4。中央財政從所得稅收入分享改革中多得的財力，全部用于對中西部地區的一般性轉移支付，按照公平、公正的原則，采用規范的方法進(jìn)行分配。主要用于以下幾方面：償還到期債務(wù)、保障行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放、地方政權機構正常運轉和社會(huì )保障等基本公共支出，在一定程度上遏制了地區間財力差距擴大的趨勢，對統籌地區協(xié)調發(fā)展，促進(jìn)地區間公共服務(wù)均等化，起到了重要作用。
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